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五水共治,河长制管理信息系统、河长APP将进一步完善

五水共治;协同治理理论;河长制

中国环保在线 地方新闻】省有省长,村有村长,如今,河也有河长。浙江正是积极探索河长制的地区之一。2008年起,湖州市长兴县就开始试水河长制。随后,嘉兴、温州、金华、绍兴等多地陆续推行。目前,浙江全省已形成五级联动的河长制体系。

浙江省委、省政府两年前决定开展的“五水共治”行动,现已进入“期中考”。以两年为期,“五水共治”交出了一张漂亮的答卷。

[摘 要]2013年11月29日,浙江省委十三届四中全会提出“五水共治”这一项重大战略政策,旨在全面改善浙江省的水环境。回顾战略发展的过程,浙江省人民政府遵循协同理念治水,创新运用“五位一体”协同水管理模式、“河长制”与多样化的公众参与途径,5年治理取得显著成效。然而治水模式在推行过程中仍然暴露出一些问题,为进一步实现至2020年水坏境初步质变目标,需要更长效的合作管理机制,更加完善的协同治水体系。基于此,本文将依据5年来“五水共治”行动的进展情况,基于协同治理的理论视角,深入分析浙江省委省政府在治水行动中的创新治理经验,指出现行治理模式背后存在的更深层次问题,并提出未来协同治水模式的改进方向。

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消灭了超过5000公里的黑臭河;11个设区市的主要集中式饮用水水源地达标率超过90%;新增2000公里污水管网;城市内涝明显改善;越来越多的河道水绿岸青,亲水平台、河畔绿道、滨河公园成为城乡群众钓游休憩的好去处……

[关键词]五水共治;协同治理理论;河长制;公众参与

打造河长制“浙江经验”五级联动共铸治水新常态 “随时能跳进去游泳,小时候的西苕溪回来了!”这是浙江省安吉县梅溪镇居民舒国平的感叹。目前,安吉县已经实现“所有的河流都能游泳”。 随着经济快速发展,近年来浙江被污染的河流越来越多。为恢复秀美山水,早在2013年11月,浙江省委、省政府出台了《关于全面实施“河长制”,进一步加强水环境治理工作的意见》。现在,浙江有省级河长6名、市级河长199名、县级河长2688名、乡镇级河长16417名、村级河长42120名,形成五级联动的河长制体系。 一场轰轰烈烈的治水行动由此开启。河长们一上任,便全面诊断所管辖的河道,河道排水口何在、沿河企业居民如何排污、污染源构成……全面掌握后实施“一河一策”,对症下药。截至11月底,全省221个省控断面水质Ⅲ类以上占76.9%,比2013年提高了13.1%;劣Ⅴ类水断面占2.7%,减少了9.5%,垃圾河、黑臭河基本消除。 而事实上,早在2008年,湖州市长兴县就试行“河长制”。随后,嘉兴、温州、金华、绍兴等多地陆续推行。2013年11月,浙江省委、省政府出台了《关于全面实施“河长制”,进一步加强水环境治理工作的意见》,要求到2013年底,省、市、县、镇四级河道实现“河长制”全覆盖。 2015年5月,浙江省委办公厅下发《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》,对“河长制”的组织架构、河长牌的设置、河长巡查制度等进行进一步明确。浙江全省强化考核监督,压实河长工作责任。省委、省政府每年召开一次全省河长制工作会议,对河长制工作落实情况进行部署。同时,将各地河长制落实情况纳入“五水共治”工作考核的重要内容。 以钱塘江河长制信息系统为龙头,全省已初步实现了河长制信息平台、各类APP与微信平台等全覆盖,为河长们搭建起了融信息查询、河长巡河、信访举报、政务公开、公众参与等功能为一体的智慧治水大平台。乡镇以上河长还建立河长微信群或QQ群,加强日常工作联络。借助这些信息化平台,不仅各级河长巡河实现了电子化,做到轨迹可查、结果可考,还实现了群众投诉举报时间受理交办、河长提交任务时间落实承办的作用。 与此同时,省委、省政府先后出台了河长制长效机制、基层河长巡河、河长公示牌规范设置、入河排污口标识等一系列长效管理机制,创新了河长公示、河长巡河、举报投诉受理、重点项目协调推进、例会报告等日常工作制度。目前,全省每条河道在醒目位置都设立河长公示牌,并明确各级河长巡河频次;全省所有河道每天有人巡、有人管,巡后有记录;河长巡河发现问题要求及时处置,特别是入河排污口要求必查、拍照建档,做到日查日清、事事有回应。 在浙江大地上,每天有成千上万名基层河长在巡河,责任是否落实到位了,如何实时监管和考核?河长制考核严格,月点评、季通报、年考核以及不定期抽查相结合,并将治水作为“一票否决”的硬任务。2016年6月,省治水办出台了《基层河长巡查工作细则》。在绍兴,河长巡河先登录手机“河长通”APP,巡河情况上传照片,传回后台。有没有“用脚丈量河道”,一目了然。 管好一条大河,各级河长自有分工。村级河长管每段每天巡查,清除垃圾。无法解决的问题上报,通过镇、县两级协调解决。省市级抓源头治理,每年召开综合协调会议,落实治理方案。如果下级河长没有及时发现污染,收到群众电话未及时处理,都要被追责。 在河长制管理信息系统试点推广的义乌,基层河长只要打开手机APP,系统就会记录下河长巡查河道的轨迹,平均每3秒钟定位一次,开车和走路定位点的距离是有差别的。不管是市级河长,还是河道网格员、保洁员,每个人都要安装这一APP,每天上传巡查轨迹和巡查日志。他们是否按要求巡查到位,后台数据一目了然。巡查有数据,考核就有依据。在义乌大陈镇,当地在充分应用河长制管理信息系统的基础上,出台了《河道网格员考核办法》《河道保洁员考核办法》。 河长治水并非孤军奋战,而是多部门协同攻坚。政府部门设立联席会议制度、联动执法机构、信息共享平台,公安机关配置了“河道警长”配合河长工作。嘉兴市仅2014年就查处各类环境违法案件1300多件。 另据媒体的报道消息称,截至2017年年底,浙江省将实现河长制管理信息系统全覆盖,对各河长履职情况进行网上巡查、电子化考核。同时,河长制管理信息系统、河长APP将进一步完善,其中会融合信息查询、河长巡河、信访举报、政务公开、公众参与等功能。而全面实施河长制以来,浙江全省关停整治3万多家小企业和5万多户养殖场,消灭垃圾河6500公里,基本清除了“黑、臭、脏”污染河段。 (据浙江在线/施力维、浙江日报、澎湃新闻网、人民网/王烁)

在充分看到“五水共治”两年来所带来的变化,对目前取得的阶段性胜利有充分认识的同时,也应当看到,治水从来不是一劳永逸的。几十年积累下来的环境污染欠账,非三年两载就能还清;劣Ⅴ类水占全省水质断面还有8%,剩下的都是一个个难拔的“钉子”;已经治好的黑臭河,如没有长效管理,很容易出现反弹;随着经济发展和人口增加,生产生活污染总量仍将长期处于上升通道……“五水共治”,我们还远远没到可以松口气、歇一歇的时候。

[中图分类号] D63 [韦德体育官方网站 ,文献标识码] A

让浙江山长青、清流常在,需要科学的长效机制。这是浙江省下一步要认真提交的答卷。

一、问题的提出

治水蹚入“深水区”

浙江省地处沿海,河网密布。且属亚热带季风性气候,台风、暴雨等灾害性气候频发,并带来大面积水体污染等问题。为改善水环境,2005年8月15日,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时,提出了“绿水青山是金山银山”的科学理论。2013年11月29日,在浙江省委十三届四中全会上已明确提出将“五水治理”作为水环境治理的重大战略方针。“五水治理”包括五个方面:治污水,排涝水,防洪水,保供水和抓节水。在战略实施过程中,政府创新的治理经验值得借鉴,环节中暴露的问题也值得分析。

在浙江省很多党政领导的办公室里,都挂着几张治水图:“治水大行动作战图”、“垃圾河、黑臭河治理作战图”、“城镇排涝水任务图”、“保供水重点工程布置图”……每张图上都标明了具体行动方案、路线和时间表。

浙江省委省政府在“五水共治”治理过程中,最突出的特点是政府和政府、非政府部门以及公众之间的多元主体协作。“协同治理”理论这一学术概念发源于西方,其强调治理主体的多样性,并主张政府广泛吸收企业、非政府组织和公民等主体积极参与治理公共事务。有学者认为没有哪个部门拥有足够的资源和知识可以独立解决所有问题,各方需要利用好自己的优势和资源,在解决共同问题上形成横向或纵向的密切联系。[1]该理论是在自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的基础上发展起来的。协同学中的协同效应,指复杂开放系统中,各子系统通过相互非线性作用而产生的整体效应。[2]而治理理论则强调主体间的共同参与,治理是一种规则体系。尽管它们未被赋予正式的权力,但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。而政府的政策即使受到普遍反对,仍然能够付诸实施。[3]

“前两年主要是全面消灭‘黑臭河’、‘垃圾河’,看着‘黑臭河’越来越少,很有成就感。但很快就出现了新情况,有的刚摘帽的‘黑臭河’出现反弹,有些河道边治理边污染……在实践中,我们深切感受到,治水必须标本兼治,长期管好比一时治好更难。”省治水办有关负责人告诉记者。

随着相关理论的发展,协同治理理论已经出现并应用于全球范围内的公共管理领域,但迄今为止国内外学术界尚未作出明确的界定。本文中的协同治理是指:在公共生活过程中,政府、组织、企业和其他子系统构成一个开放的整体系统,借助子系统之间的非线性合作和社会公共事务的共同治理,以最终实现最大化维护和增进公共利益的目的。[4]要注意其定义不局限于政府和非政府部门之间,还包括政府与政府之间的合作和政府不同机构之间的合作。 [5]

目前,浙江省各地治水正从点源治理走向集中治理,从末端治理延伸到源头控制。“五水共治”正蹚入“深水区”。

基于此,本文将依据5年来“五水共治”行动的进展情况,基于协同治理的理论视角,深入分析浙江省委省政府在治水行动中的创新治理经验,指出现行治理模式背后存在的更深层次的问题,并在最后提出未来该种治理模式的改进方向。

治水本质是治产业。低小散的产业是污染源的大头。水环境的长效治理,离不开块状经济向现代产业集群转型。为此,我省今年启动低小散行业整治行动,目前全省22个特色小行业的低小散企业关闭了2557家,有条件提升的企业集中搬迁入园。造纸原来是富春江富阳段的重要污染源,现在当地通过6轮淘汰关停造纸小企业,如今穿城而过的富春江水质最好时已达Ⅱ类水。

二、浙江省“五水共治”战略中的协同治理经验

浙江省委领导多次指出,什么样的产业结构决定了什么样的水质。经济增长模式的转变才是“治水之本”。舍弃“黑色GDP”之后,只有发展生态经济、生态产业,才能实现水污染历史欠账清算和现实增量治理的齐头并进。

协同治水之“五位一体”

在绍兴,治水治出了一个赢得“小西湖”美誉的迪荡湖,湖畔产业也随之转型升级。“现在我们着重发展金融业、商贸业和文化创意产业这样的第三产业。”绍兴治水办的一位负责人说。

2013年,浙江省委省政府独创性地采用“五位一体”治水办法,协同治理的理念已经开始成为治水的新思路。浙江省委省政府通过制度设计,建立起一个政府内部明确的治水机构机制来实施合作,治水各方面的职能分工也明确归属各个部门。各职能部门都各自成立了“五水共治”领导小组,配有专职人员负责“五水共治”的相应办公室工作。各级市、县、部分乡镇还分别设立了“五水共治”领导小组和办事处,专门针对“五水共治”工作进行监督。可见由上至下分工合理,子系统相互协调适应性强,工作效率相比以往大幅提高。

在最早吹响“五水共治”冲锋号的浦江,一位基层干部在她的治水日记中这样写道:“我们从治标开始,转入治本。我们从‘看见’现场开始,到分析源头问题。治本过程中,有我们的产业结构问题、有体制机制问题、有观念不到位等问题。这些问题,哪一个都不是一朝一夕可以解决的。”

笔者从浙江省人民政府网站上的“五水治理”工作报告中发现,污水是“五水”治理的重点对象。因而各地区环保厅在治“五水”行动中充当主力军。治理的总体目标为三块:清三河、两覆盖、两转型。截至2017年,这些目标已基本实现。同时,其他“四水”也齐头并进,如实施“千万亩十亿方节水工程”,计划于2020年高效节水灌溉面积达到400万亩以上,全省新增改善灌溉面积200万亩;“水资源保障百亿工程”基本解决省内水资源短缺的区域性问题或部分市级地区的水源不符合国家规定的供水问题;地方政府的其他相关工程建设也正不断开展。

治水,是一个复杂的系统工程,涉及方方面面。只要有一项措施不到位,水污染就会卷土重来。如何建立“管、治、保”三位一体的责任体系,是一个新课题。

全面推行“河长制”的管理制度

毫无疑问,这是一场持久战。

河长制既是浙江省委省政府在“五水”行动中引入非政府利益相关者进行协同治理的一个过渡,也是综合治理水环境的创新制度和关键之举。2008年陆续在杭嘉湖地区河道试点设立河长,开展河道清淤治理工作。在2013年,得到省委、省政府的支持,发布《关于全面实施“河长制”和进一步加强水环境管理工作的意见》,随即开始推动全省“河长制”的建设。浙江省政务网站“河长制”工作报告指出,截至2017年7月,随着“河长制”相关工作的开展,浙江省共编制了11720个“一河一策”的治理方案和16000多个小微水体“一点一策”的方案。可见“河长制”在省内不同地区的开展程度之深。

打造治水“互联网”

为与社会、公众之间达成互相信任的合作治水模式,浙江省委省政府对“河长制”的管理实施方法做了进一步规定。市政府办于2013年公开的《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境综合治理工作的实施意见》法规文件指明,河长的设置按照“一河一长、条块结合、属地管理”的原则,并确定一个部门作为“一级河长”的联系部门,协助河长履行指导、协调和监督职能,开展经常性巡查,及时反馈报告发现的问题。根据所发现的问题,有针对性地制定“一河一策”的治理方案,以分解治理任务。

古新河,杭州城最古老的河道之一,一头连着西湖,一头连着大运河。今年底,这里将成为杭州首个内河垂钓开放区。

根据浙江省人民政府网相关的“五水共治”公开数据统计,截至2017年,省、市、县、乡、村五级共有河长57353名。其中6名省级河长、260名市级河长、2772名县级河长、19358名乡镇级河长、35137名村级河长。五级联动“河长制”治理制度已经发展得较为成熟,打破了各部门、各地市间各自为政的藩篱,建立起各个主体间协商合作、平等参与的治理机制,为浙江省建立起治水工作的长效机制做了充分准备。

沿岸全是居民小区和公建单位的古新河,水质最好时可达Ⅱ类水,可以和西湖水相媲美。负责守护古新河的拱墅区米市巷街道相关人员说:“这是‘盯’出来的,我们盯着每一个排放口,我们盯着每一位河段长,我们盯着每一天的监测记录。一些排放口还装了检测仪,排放量数值一超标就会报警。河长第一时间前去处理。”

公众参与的协同实践

在浙江省,从省市县到乡镇甚至村庄,条条河道有河长,实现了四级联动的“河长制”全覆盖。“有污染,找河长”。河长要做到对各类投诉举报“件件受理、事事回应”,成为长效机制中最重要的“牛鼻子”。除了党政领导干部包干担任河长,很多社会人士、普通百姓也乐当志愿者。目前,嘉兴有1868人自愿担任“民间河长”。

践行“五水共治”的协同治理理念,重点是做好各主体间的共同参与。只有将非政府组织、企业、公民个人等子系统纳入治水的整体系统中,才能最终达到最大限度地维护和增进治水成效的目的。另外,为保持多元主体在“五水”协同治理过程中的平等参与,打好相互信任的基础,浙江省在推行“五水共治”战略中创新采用了各种不同的公众参与渠道和方式。

“流域河长”,是我省“河长制”的又一创新。

首先,“河长制”调动群众积极参与,即为每条主要河道配备“区级河长、镇街河长、社区河长、民间河长”等岗位,充分调动公众在治水行动中的平等参与。以杭州市为例,杭州市2014年便开始实行治河“5+2”河长团队治水模式,除上述岗位外,还提供“河道观察员、河道保洁员”全面动员公众参与水治。截至2017年杭州市已招募1.5万名民间河长、河道保洁员等投入“五水”的治理活动中,协作治理正在广泛而深入地进行。除了个人,政府也广泛吸纳企业主体参与治水。以绍兴市为例,“企业河长”已为全市治水累计捐款超过3.4亿元。另外非政府组织的参与也得到了政府部门的充分关注。首席民间河长是由“绿色浙江”这一民间环保组织的负责人担任的,该组织是浙江省最早成立和规模最大的私营环保组织。通过这些措施,最大限度地实现了多元主体的协同管理,共建和共享整个水生态环境。

“君住钱江头,我住钱江尾”。在治水中,浙江省认识到,必须实行上下游联动、全流域共治。嘉兴许多地方河长已升级为“流域长”,管的是一片流域。海宁平阳堰港马桥段“流域长”,将10条支流流域内违法搭建、垃圾乱堆、生活污水乱排等400多个水环境问题统筹协调解决,各支流的水质监测数据明显改善。

其次,开展全方位协同治水项目动员。在监督环节,通过监督建立信任,以建立起真正的协同关系。如建立公共环境检查组、案例审查组、项目审批“阳光”陪审团等监督组,邀请全国人大代表参加建设项目审判评查,实地考察饮用水源的安全情况。线下主要参与形式包括:召开节水护水动员誓师大会,深入走访党政机关、企业了解共治成效,召开“五水共治”专项法制宣传活动等。

从“河长制”到“长治河”,从单条河流的线性治理向流域的网格化治理,一张由河长领衔、各方联动、全民治水的“互联网”正在全省成形。

嘉兴秀洲区王江泾镇,每户村民都守好自己的家庭治污“责任田”。每户人家房前屋后及对应的河道为治污责任田,包干负责,废水必须处理后再排入生活污水总管网。村民从“要我治水”变为“我要治水”,村里小河重现涓涓清流。

机制走向市场化

水环境作为自然资源,有其公共产品属性,但作为一种环境容量资源,应当通过市场机制形成真正反映资源稀缺程度的市场价格。这不但可以弥补政府基础设施投入的不足,更能将水资源生态成本内化为企业生产成本,形成“谁使用谁付费”的资源有偿使用机制。当人们从这一点去重新发现水的价值,用市场化的手段去治水,就会给治水打开一片新天地。

一吨污水排放权,在淘宝上拍出了2.35万元。这是发生在绍兴的真实案例。浙江的排污权交易试点至今已有6个年头。治污积极的企业,可以通过交易市场获得真金白银的收入。排污权作为企业的一种“资产”,不仅可以转让、出售、租赁,还可以用作抵押贷款。杭州万事利漂染有限公司在杭州首家获得银行253.771万元的排污权初始交易抵押贷款。

从“谁污染谁付费”到“谁治理谁收费”,治水市场正在成为新的“蓝海”,民资的身影踊跃闪现在治水领域。在外温商周太康回到家乡,投入1.8亿元治理芙蓉镇黄金溪。按照“谁投资谁受益”原则,如今变成Ⅲ类水的黄金溪,今后将打造成为旅游度假景点,有水族馆、栈道漂流、水上乐园……预计明年春节期间就可以向市民开放。

有专家指出,这些年来以各级政府为主体的“包干式”治水,今后应该向政府引导、企业自觉、社会参与的方向转变,让市场发挥决定性作用。宁波在全国率先以政府购买水质养护的形式治理内河:政府开出条件进行招标,要求3年内河道污染指数每年下降15%、水体透明度平均提升15%以上;治理结果由第三方定期监测,中标企业不达标就扣罚养护费。通过两年的试验,首批38条河道维护段河道综合污染指数下降40%以上,水环境明显改善。同时,吸纳民资参与的PPP模式也让水质维护成本平均下降近两成,财政每年节省2000多万元。