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2018年全国教育经费总投入为46135亿元,在解决家庭强制性难题的同时延长教育年限

基本公共服务;学前教育;高中阶段教育

(原标题:中国义务教育年投入超2万亿 15年免费教育暂不可行)

[摘 要] 中国经济进入新常态,外部环境发生明显变化,数量型人口红利逐渐消退,迫切需要加快积累人力资本和延长教育年限。义务教育对政府和家庭具有双重强制性,受到修法流程和社会条件的制约,短期内不宜延长年限。可以将学前教育和高中阶段教育纳入国家基本公共服务清单,在解决家庭强制性难题的同时延长教育年限。实施十五年基本公共教育,从人口结构、公共财力、地方实践及学前和高中阶段教育自身发展看,在未来“十四五”时期具有可行性。

中国教育部前不久发布的统计快报显示,2018年全国教育经费总投入为46135亿元。在各级教育经费投入中,义务教育投入最多,达20858亿元。

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中国实行义务教育已经30多年,国家财政性教育经费支出占GDP的比重超过4%已有7年,中国GDP已经世界第二,是不是可以把义务教育年限两头延伸一下,把学前3年、高中3年也包含进去?不少民众对此有期待。

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

从幼儿园到高中,15年免费教育看起来很美,但实施起来却不容易。华夏前程教育科学研究院副院长、中国幼教年会秘书长孙纲告诉记者,中国是一个人口大国,GDP虽然比较高,但是人均GDP却不高。国家基础设施建设、公众服务设施建设投入的经费也有太多的需要。如果高中三年、学前三年加入,义务教育比重将更高,其他方面的教育开支势必受影响,教育经费的大盘子恐难支撑。

一、我国迫切需要加快人力资本积累

实际上,近年中国在各个教育阶段的总投入一直在不断增长。以学前教育为例,国家在学前教育的总投入从2009年的244.79亿元涨到2017年3255亿元;全国幼儿园数量,从2009年的13.82万所增至2017年的25.50万所;幼儿园在园幼儿数量,从2009年的2657万人增加到2017年的4600.14万人。“入园难、入园贵”的问题得到有效缓解,这背后都是国家投入带动地方及社会力量的投入。

当前,我国经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力,加快积累人力资本的要求更加迫切。

孙纲说,中国义务教育从普及到免费,用了近20年的时间。学前教育相对于义务教育来说,是一个更为复杂、对从业人员素质要求更高的事业,投入需要大量的财政资金来支撑。所以后面道路还比较漫长,压力比较大,短时间难以实现学前教育免费,而是要通过适当收费来保障学前教育整体事业的发展。

一是外部环境发生明显变化。部分制造业开始向东南亚转移、向欧美回流,我国在全球产业链中面临前有“标兵”后有“追兵”的两难境地。美国不时挑起贸易争端,中美贸易磋商曲折前行。我国急需的一些关键技术与核心零部件仍然受制于美国,产业迫切需要向中高端迈进。要保持和提升在全球产业链中的地位,有效应对前所未有的外部环境变化,推动产业转型升级,离不开人力资本的强有力支撑。

而义务教育的另一面是家长“有义务”即必须送子女接受教育。目前学前和高中阶段毛入学率均超过80%,但要达到全面普及尚需时日。中国学前教育和高中阶段教育尚未全面普及,投入保障机制还不完善,学校发展不均衡,在这种情况下延长义务教育年限,强制学生入学,也可能引发一系列管理和社会问题。

二是中国经济进入新常态。国内生产总值年均增长率已经从1978年—2011年的10%左右,放缓至2012年—2017年的7%左右。[1]根据国内外权威机构预测,未来中国的潜在经济增长率还会出现阶梯性下行。高速增长阶段转为高质量发展阶段的历史性变化中,质量的提升、效率的变革、动力的转换都要以人力资本的积累为基础才能实现的。

《中华人民共和国义务教育法》1986年颁布实施,但实际上到2011年才全面普及九年义务教育,义务教育均衡发展的基础依然薄弱。城乡、区域、校际、群体差异还较大,当前和今后一个时期,巩固提高九年义务教育水平仍是主要任务,“确保2020年全国九年义务教育巩固率达到95%”依然是“普九”的一个重要指标。

三是数量型人口红利逐渐消退。我国自20世纪末进入老龄化社会以来,老年人口从2000年的1.26亿人增加到2017年的2.41亿人,总量几乎倍增;老龄化率从10.2%升至17.3%,升幅是世界平均的2.3倍。[2]同期,劳动年龄人口先是出现增量的放缓,从2012年开始出现总量的净减少,年均减少数百万人,对潜在经济增长率产生下拉作用。数量型人口红利急需质量效益型的新红利来接替,加快积累人力资本、大力发展教育事业成为必然要求。

2018年全国教育经费总投入为46135亿元,在解决家庭强制性难题的同时延长教育年限。“从国际上看,中高收入和高收入国家和地区义务教育平均年限分别为9.8年和10.4年,中国目前属于中高收入国家,实行九年义务教育是适当的。”孙纲认为,目前不是民众负担不起公立学校的学费,而是要提高教育质量,让孩子减少乃至不上课外补习班,把补习的费用减下来,从而减少家庭的教育投入,进而减少焦虑。

二、短期内延长义务教育年限不现实

从学前到大学,欧美发达国家的优质教育在私立,而私立教育无论是学前还是中小学、高等教育,都价格不菲。中国的优质教育主要集中在公立,长期实行低收费政策,建立了完善的教育资助政策,应该说公立教育的性价比极高。

延长教育年限是积累人力资本的重要途径。近年来,不论是在人大代表提案和政协委员建议中,还是在学术界的研讨中,屡屡出现实行“十二年义务教育”甚至“十五年义务教育”的声音,提出将学前教育、高中阶段教育纳入义务教育的意见。从强化政府促进教育发展的责任、加大财政对教育的投入力度、保障教育资源的供给来看,这样的意见是有道理的。然而,从政策实践和社会条件来看,延长义务教育年限面临较大障碍。

现在大家希望政府投入再多一点,个人负担再少一点,这也符合人民对美好生活的向往,但脱离现有经济条件的投入却不可持续。民进中央副主席朱永新说,现在一些民族地区和浙江、广东、河北等地都在尝试高中免费教育,西藏、新疆免费教育已扩展到学前、高中两头,达到15年。贫困地区教育发展面临的任务依然十分艰巨,扩大免费教育应当从这些地方开始。

义务教育具有鲜明的强制性。我国《义务教育法》第一章第二条规定:“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条规定:“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责,保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”也就是说,政府有义务提供义务教育,家庭也有义务让适龄儿童、少年接受义务教育,否则就违法了。

2019年5月9日,国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,0到3岁婴幼儿也被纳入政府视野。此举与学前教育无缝对接,建立全民终身教育的框架正在形成。

对于政府来说,义务教育就意味着要提供财政经费,建设基础设施和教师队伍,制定一系列相关标准。尽管在政策实践中有难度,但只要能够安排出一定的预算,在学前教育和高中阶段教育普及率已经达到较高水平的基础上,政府履行义务就是可行的。

然而,对于一些家庭来说,要强制履行保证适龄儿童、少年接受学前教育和高中阶段教育的义务,有不小的难度。从学前阶段看,强制每一名3~6岁幼儿都进入幼儿园接受保育教育,是不符合这个时期儿童身心发展规律的。只要家庭能够自行实施科学养育,确保儿童健康快乐成长,并在游戏中习得初步的社会化能力,在家庭中度过学前阶段的儿童就可以为今后的学习、生活、融入社会打下良好的基础,并不一定非要通过集体化的学前教育才能实现。从高中阶段看,学生在此阶段已经进入劳动年龄,身心发育初步成熟,通过义务教育也形成了一定的社会化能力。当家庭有需要时,高中学龄阶段的家庭成员进入劳动力市场,以减轻家庭经济负担,帮助增收致富,是无可厚非的,也是符合现行《劳动法》相关条款规定的。非要强制这部分人群接受高中阶段教育,强制家长履行义务,与社会现实不符,难以真正落实。

如果要延长义务教育年限,首先就要修法,既要修改《义务教育法》中关于“国家实行九年义务教育制度”的规定,又要修改《劳动法》中关于“禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人”的条款。修法需要相当长的时间,按照现行的法律制度和修法流程,短期内是无法延长义务教育年限的。同时,社会条件也不太支持让所有适龄儿童、少年接受具有强制性的义务学前教育和义务高中阶段教育。