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河南、陕西近期也相继出台了普惠性幼儿园认定和管理的具体细则,谁站在懵懂状态的孩子面前

谁站在懵懂状态的孩子面前,谁就决定着孩子的“德行习惯”“精神血脉”和“经历经验”。

新《民促法》之后,民办幼儿园何去何从?

德行习惯;教育改革;普惠性学前教育

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原标题:普及、优质和均衡应是新时代学前教育发展的核心主题

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作者简介:霍力岩,北京师范大学教育学部教授,博士生导师;胡恒波,北京师范大学教育学部博士研究生;沙莉,首都师范大学学前教育学院副教授;马赫,首都师范大学学前教育学院硕士研究生。

进入2018年,地方政府对普惠性幼儿园的关注不断升温,相关的实施细则接连出台。

基金项目:韦德体育官方网站 ,本文系国家社会科学基金教育学重点课题“学前教育中长期发展目标及推进策略研究”(课题批准号:AHA160008)的研究成果。

今年1月起,北京市对普惠性幼儿园施行新的财政补助标准。不论是生均补助,或是租金补偿,力度都大幅提升。并且,民办、公办普惠园财政补助标准统一。此外,河南、陕西近期也相继出台了普惠性幼儿园认定和管理的具体细则。

谁站在懵懂状态的孩子面前,谁就决定着孩子的“德行习惯”“精神血脉”和“经历经验”。

各地管理细则的出台,是对国家学前教育计划的政策回应。2017年,教育部、财政部等四部门联合印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(以下简称《意见》),正式启动实施2017—2020年第三期学前教育行动计划。《意见》的总体目标是,到2020年,全国学前三年毛入园率由目前的75%提升至85%。普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以来,我国对学前教育的重视程度日益增强,学前教育事业发展取得了长足进步。

 新瓶或是旧酒?

但与此同时,学前教育仍然是整个教育体系中最薄弱的环节,学前教育事业发展还有较长的路要走。如,普惠性幼儿园的政策还需要进一步操作化,以切实解决部分最有需要的幼儿能够入园接受学前教育的问题;在大力推动幼儿园教师队伍持续增量的同时,应“全面提高幼儿园教师质量,建设一支高素质善保教的教师队伍”;[1]又如,学前教育事业发展的不均衡不充分问题仍然存在,“有质量的均衡”甚至“高质量的均衡”有待进一步推进,等等。

2010年,国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》,明确提出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。“普惠性幼儿园”一词首次出现在中央文件中。

今年《政府工作报告》在对2018年政府工作的建议中提出“发展公平而有质量的教育”“多渠道增加学前教育资源供给”“重视对幼儿教师的关心和培养”“运用互联网等信息化手段对儿童托育中育儿过程加强监管”等,指出了新时代学前教育的战略规划和着力方向。

对于《意见》中提出的到2020年,普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右,由于各地政策推进情况不一,普惠园覆盖率也不相同,实现目标的难易程度也不尽相同。

在党的十九大明确提出“办好学前教育”的愿景下,建立一个普及、优质和均衡的学前教育体系,应该成为新时代我国学前教育事业发展的核心主题。

究竟何为“普惠”?依照字面含义,大致可理解为普遍惠及、人人享有。但在北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉看来,普惠的概念并不清晰。之所以提出普惠一词,与社会各界对政府功能定位的理解相关。

一、创新学前教育普惠健康发展的体制机制,切实解决好普惠性学前教育政策距离有需要的孩子“还差最后一公里”的问题

普惠性幼儿园有公办园和民办园之分。出于财政投入的考虑,各地在提升普惠性幼儿园覆盖率的过程中,主要将政策目标对准了普惠性民办园。作为公共财政与私人资本合作关系在学前教育领域的延伸,“财政扶持+政府限价”是各地普惠性民办幼儿园政策的基本模式。

普惠性学前教育政策是我国当今和未来相当长一段时间学前教育事业发展的基本政策。该政策受到多方欢迎,普惠性学前教育资源也得到较大程度发展,但仍受到多方面制约,如普惠性学前教育政策的界定不清,部分地方政府出台相关政策缓慢且适宜性较弱;部分地方政府对普惠性幼儿园设置的认定条件偏离民办园实际,致使普惠性学前教育政策无法惠及大多数民办园及有需要的幼儿,等等。所有这些问题均需要“创新学前教育普惠健康发展的体制机制”,方能切实解决好普惠性学前教育政策距离有需要的孩子“还差最后一公里”的问题。

“政府是否对民办幼儿园的收费进行限制是判断普惠性民办园的一个普遍标准。结合目前各地陆续出台的认定管理办法来看,政府对普惠性民办园的收费限价总体表现出三种倾向:一是比照当地同类型公办园收费标准执行;二是执行政府指导价,且在同一认定周期内,保教费保持相对稳定;三是允许在当地同类型公办幼儿园收费标准一定区间内上浮,通常幅度在50%以内。”浙江师范大学杭州幼儿师范学院的章露红博士介绍。

全面厘清普惠性学前教育政策的内涵,并加紧研制普惠性学前教育的指导标准,为地方政府做好参照并提出最基本的要求

而对于普惠性民办园的财政支持,主要集中在租金减免、综合奖补、校舍改建、幼师培训、幼儿资助、税费优惠等方面。一直以来,各类奖补和税费优惠都是吸引民办园申报为普惠园的最大动力。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“积极扶持普惠性民办幼儿园发展”,此后国家颁布的一系列发展学前教育政策均提出了发展普惠性学前教育的明确要求。但中央层面未出台关于普惠性幼儿园的认定和扶持标准。一些地方政府对什么是普惠性幼儿园,以及如何制定普惠性幼儿园的认定和扶持标准存在困惑,导致部分地方政府未能按时出台相关政策,或者出台的相关政策不健全。为解决该问题,可从以下两方面着手:

公办民办之争

首先,需要进一步厘清普惠性学前教育政策的内涵,特别是普惠性幼儿园的性质、地位和在我国学前教育发展中的作用,深入解读何为普惠性学前教育,特别注意厘清“普惠”与“免费”、“义务”等概念的区别,帮助人们形成对普惠性学前教育的正确认识,指导各地清晰认识何为普惠性幼儿园以及如何管理和运营普惠性幼儿园。

普惠性幼儿园政策并非新政,在过去多年的实践中,地方政府在政策目标和手段上存在着模糊性。虽同为普惠园,但公办园与普惠性民办园的地位和待遇相距霄壤。

其次,需要加紧研制普惠性幼儿园认定和扶持的指导标准,如规定普惠性学前教育的受惠对象,设置普惠性学前教育机构的申请条件,明确普惠性幼儿园应享有的最基本支持力度,加强普惠性幼儿园的质量监管等,从而对地方政府提出基本要求并给予其科学参照,指导帮助各地尽快出台适宜的政策和实施细则。

各地补助力度不同,北京补助力度最大,年生均补助近1万。而河南省新出台的普惠性幼儿园管理办法规定,公办园年生均补助5000元,民办园年生均只有200-300元。“北京相对特殊,其他地方政府对普惠园的补助力度是否会加大还难以确定,仍需观望。”国金证券教育行业分析师吴劲草分析。

财政补助之下,尽管办学成本有所降低,但许多民办园所依然入不敷出。只得通过办托管班、暑期班来填补空缺,甚至以牺牲办学质量为代价。

在一所普惠性民办园王园长看来,政府虽有补助,但补助额度并没有随着经济的发展而上涨,普惠性民办园获得的补助只是公办园的一个零头。除了公办民办普惠园待遇悬殊外,地方政府对普惠性民办园的轻视态度也让该园长感到困扰。“政策执行者在补助时,认为补助的政策是肥了举办者,而不是从促进学前教育发展的高度上来看这项政策。这很伤害民办园举办者的心。”

另一位幼儿园园长也表示:“政府对我们的感受考虑并不多。虽然教师培训偶尔也会让我们民办园参加,但机会很少。比赛的奖项基本都让公办园包揽了,我们获奖概率很小。”

宋映泉告诉记者,一些地方政府的确存在着对普惠性民办园的歧视态度。在普惠性民办园举办者中间,甚至存在着一种说法——公办园是亲生的,民办园是领养的。“现有的体制决定了公办和民办园间巨大的差异,怎样让公民办互补,而非厚此薄彼,这是地方政府需要思考的问题。”

“普惠性民办园的孩子大多来自普通中低收入家庭,应该让公共财政的阳光更多地照到这些孩子的身上,如果政府只是象征性地挂牌和投入,将不利于普惠性民办园的发展。”宋映泉说。

普惠性与营利性的选择?

2017年9月1日,新《民促法》正式实行,民办幼儿园正式进入分类管理的时代,加之中央政府制定的普惠性幼儿园80%覆盖率的整体目标,幼教市场或许将面临一场变局。

“是否获得办学收益和办学结余”成为划分营利性与非营利性的楚河汉界。依照新《民促法》的规定,营利性幼儿园举办者不得取得办学收益,幼儿园的办学结余全部用于办学。选择营利性,举办者可以取得办学收益,幼儿园的办学结余依照《公司法》等有关法律进行处理。另外,在财政税费、管理方式上,两者亦有不同。

除了普惠性与非普惠性之外,营利性与非营利性成为了民办幼儿园的另一重身份。对于这两重身份间的关系,中央政府目前界定模糊。这也让民办园举办者,甚至是政策研究者,陷入雾里看花的迷局之中。“普惠性幼儿园和非营利性幼儿园是两个不同时期提出的概念。区别在哪里,官方还没有定性,但有一种说法,就是之前领过补贴、享受过资助的普惠性幼儿园,不允许选择成为营利性幼儿园。”前述内蒙古呼和浩特市土默特左旗的普惠性民办园园长说。

 “我和身边办幼儿园的朋友有过交流,观点大致相同。那就是从长远来看,如果幼儿园规模比较大,并且能够登记成为营利性民办园,还是要尽力往高品质的营利性民办园方向发展。”李园长说。

她曾对登记为营利性后,幼儿园需要缴纳的总税额进行过估算,涉及到的税种主要有增值税、房产税、印花税等。“在普通地区,总税费大概是利润的30%左右,如果幼儿园有100万收益,仍然能够获得70万的利润。我们觉得还是比普通的挣工资强。”她对记者分析道。

在营利性与非营利性分类选择、80%普惠园覆盖率指标施行的背景下,未来的幼教市场格局或许会进一步分化,并形成“20%高端园+80%普惠园”的二八格局。

通江资本教育领域负责人侯凯表示,普惠性幼儿园未来占比提升,甚至占据80%的市场空间。如果普惠性与营利性不相兼容,营利性民办园的占比将会缩减到20%。这些幼儿园需要在软硬件环境、教育体系、师资配置等方面进行提升,否则无法在普惠性幼儿园林立的幼教市场立足。“可以预见,随着民办园比例的调整,大规模的行业整合、并购和淘汰也将开始。普惠性幼儿园的发展,能够加快民办幼儿园的整合和规范。”另外,侯凯认为,幼教市场优胜劣汰的自然法则,能够帮助资本筛选出一批优质且具备投资价值的民办幼儿园。

2月直播微课预告:

新政背景下民办幼儿园的类型选择和发展

直播时间:

2018年2月1日晚  19:30-20:30

主讲人:

章露红

浙江师范大学民办教育研究学术骨干,浙江大学教育学博士,全国民办教育研究联盟副秘书长,“杰出园长共同体”联合发起人。长期关注地方民办教育政策创新与挑战,当地民办教育新政的主要起草者之一。

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