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韦德国际将于2018年3月15日正式实施的《上海市高等教育促进条例》,创制性地方立法

我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规——《上海市高等教育促进条例》今起正式实施。开全国之先河,以创制性的地方性法规形式引领、推动上海高等教育改革发展,这部备受瞩目的《条例》将为沪上高教界带来哪些新的“制度红利”?日前,在市教委召开的《上海市高等教育促进条例》实施研讨会暨《〈上海市高等教育促进条例〉释义》编写启动会上,多位与会学者指出,这部《条例》的实施,将进一步扩大高校的办学自主权。■促进性立法,同样可以被强制实施相关人士透露,作为我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规,这部《条例》从最初的立法调研、到文本起草再到提交市人大审议——整个立法过程中,有个问题始终引发关注和热烈讨论:这部《条例》的定位是促进性立法,而非“管理法”。

民办高校收费实行市场调节价,公办高校部分领导可打破行政职级,教育规划也具有法律效力……这些创新做法不是哪位领导心血来潮的大胆尝试,而是将以地方法规的形式固定下来,具有强制性和延续性。

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条例;高等教育;立法;上海市

《上海市高等教育促进条例》去年底由上海市第十四届人大常委会第四十二次会议表决通过,将于2018年3月15日施行。这部条例打破了地方省市为高等教育创制性立法的空白,在促进高等教育发展方面体现出诸多新意。

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我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规——《上海市高等教育促进条例》 今起正式实施。开全国之先河,以创制性的地方性法规形式引领、推动上海高等教育改革发展,这部备受瞩目的 《条例》将为沪上高教界带来哪些新的“制度红利”?

首次实现高等教育“创制性地方立法”

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日前,在市教委召开的《上海市高等教育促进条例》实施研讨会暨《〈上海市高等教育促进条例〉释义》编写启动会上,多位与会学者指出,这部《条例》的实施,将进一步扩大高校的办学自主权。而对办学者来说,能否最大限度地用足政策,以更大的勇气和创新举措推进体制机制改革、全面提升本市高等教育的质量,将是这部《条例》在实施过程中的最大看点。

随着国家高等教育法的颁布,上海陆续制定了相应的实施办法。同济大学法学院副院长徐钢认为,这些实施办法都属于“实施性地方立法”,而非基于上海实际情况创设性规定的相应法律制度。

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■“规划入法”,立法初心有新意

近些年来,上海市率先深化教育领域综合改革,高等教育改革力度非常大,例如颁布实施“三大规划”、制定进一步落实和扩大高校办学自主权的方案等。然而,先行先试过程中出现的新问题和遗留的“硬骨头”,单靠政府规章和“红头文件”很难有效协调各类利益主体的诉求,很难保证“一张蓝图绘到底”。

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上海市人大教科文卫委副主任委员周景泰介绍,“规划入法”是制定《条例》的初心,也是这部《条例》创新之所在。

“《上海市高等教育促进条例》这一地方性法规的制定,为上海高等教育的改革发展提供了很好的立法引领、推动和保障。在立法类型上,它属于‘创制性地方立法’,是上海高等教育立法的一次新发展。”徐钢说。

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据悉,本市已编制完成 《上海高等教育布局结构与发展规划 (2015-2030年)》 《上海高等学校学科发展与优化布局规划 (2014-2020年)》 《上海现代职业教育体系建设规划 (2015-2030年)》 三大规划,并已颁布实施。“一张蓝图画到底,通过立法吸收三大规划中经过科学论证和实践检验的、已基本成熟的一些核心内容和有效做法,《条例》 的实施,为三大规划的落地和长效推进提供有力的法律保障。”周景泰说。

韦德国际 ,在上海交通大学规划发展处处长杨颉看来,上海的《条例》有两个鲜明特征:一是起步早,为国内第一部由省市出台的高等教育促进条例;二是“规划入法”,将教育发展规划的作用以强制性法规的形式固定下来。

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这个礼拜四,也就是3月15日,上海教育领域一件大事将悄悄发生。《上海市高等教育促进条例》正式实施。这个法规的制定,全国首创,没啥可参照的。

意料之中的难度不止于此。“高等教育立法的特点,人人都有发言权,每个家庭都会有孩子要接受高等教育,都想说话……”市人民政府法制办公室主任刘平说,“这一点在人大审议的过程中,非常明显。”

那么,这部并不依靠国家强制力执行的促进性的“软法”新规,与我们怎样息息相关,将对孩子未来的大学、对上海当下的教育,带来怎样的变化?专家一一细读。

关键词一:第一

据了解,将于2018年3月15日正式实施的《上海市高等教育促进条例》,由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四十二次会议于2017年12月28日通过,一共有五十二条。条例明确高等教育“应当以立德树人为根本任务”,规定政府支持保障措施,促进青年教师更好发展,在人员编制、收入分配等方面赋予高校更进一步的办学自主权。《条例》是我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规。

值得一提的是,近年来上海高等教育的改革与发展中,连续出台了《上海高等教育布局结构与发展规划(2015-2030年)》、《上海高等学校学科发展与优化布局规划(2014-2020年)》、《上海现代职业教育体系建设规划(2015-2030年)》三大规划,这些关系本市高等教育布局的重要内容也首次被写入了法规。条例吸纳了本市高等教育布局结构发展规划、学科布局规划和职业教育规划的内容,固化了上海教育综合改革的经验和成果:明确规划的制定和效力,规定高等教育规划由市政府批准后实施,市政府有关部门应当严格执行本市高等教育发展规划,将规划作为高校设置调整、资源配置、基本建设和条件保障的依据。同时,明确规划的核心内容,将高校分类发展、地方高水平大学与学科建设、学科专业设置、应用型人才培养等规划内容在条例中予以规定,以凸显规划内容的法律效力。

关键词二:分类

十九大报告提出,要加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展。高等教育内涵式发展的重要内容就是分类管理、特色发展。国家《关于深化教育体制机制改革的意见》指出,要“研究制定高等学校分类设置标准,制定分类管理办法,促进高等学校科学定位、差异化发展,统筹推进世界一流大学和一流学科建设。”

在《条例》第二章第十一条中,有这样的表述:“市教育、发展改革、人力资源社会保障、编制、财政等部门应当按照市人民政府举办的高等学校(以下简称地方公办高校)在分类发展体系中的定位,确定其办学规模、人员配置标准、财政经费投入等事项,并根据办学水平分类绩效评价结果进行动态调整。”

在上海交通大学(分数线,专业设置)规划发展处处长杨颉看来,这一蕴含“分类”思想的界定,是高等教育发展促进中非常大的进步。“从某种意义上说,分类正是中国高等教育的痛点,国外不用分类,根据市场需求办学即可,但目前中国做不不到,很难做到不走独木桥,”

杨颉坦言,条例强化的分类管理、精准定位理念,将有利于高等教育体系的进一步提升和完善。

关键词三:系统合力

教育改革进程中,高校自主办学始终是各方关注热点。华东师范大学(分数线,专业设置)教育治理研究院院长范国睿教授解读《条例》相关内容。

他认为当前我国高等教育改革进入深水区、攻坚期,需要“综合”改革,意味着教育改革不是教育系统自身的事,而是需要形成“系统合力”,这就需要建立与完善以教育事业发展为核心的部际协商沟通的体制机制,提高政府服务与监管教育事业发展的能力。由此,促进“政府统筹管理、学校自主办学和社会多方参与”的高等教育治理体系现代化建设已经成为必然要求。

《条例》指出,在市级层面,建立高等教育改革发展议事协调机制,审议高等教育改革发展的重大方针和政策,协调解决高等教育发展中的重大问题和重大事项;设立高等教育投入评估咨询委员会,对高等教育重大投入政策提出咨询和评估,对经费使用情况进行督导和检查。

同时,在高等教育改革中一直十分敏感的编制、经费投入等方面,提出“市编制、教育、人力资源社会保障等部门在科学核定并动态调整地方公办高校的人员编制时,应当听取高等学校的意见”、“建立科学合理的增长机制,确保高等教育财政经费投入持续稳定增长”,为上海高等教育发展的高校依法自主办学提供了有力的法治保障。

在社会参与方面,《条例》鼓励、重点支持社会力量依法独立或者共同举办高水平、有特色的非营利性民办高等学校,鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量与高等学校合作共建教学、科学研究机构;向高等学校捐资捐赠,鼓励专业机构自主或者受委托开展高等教育评估,鼓励行业组织参与制定学科专业建设和人才培养的方案和标准,定期发布人才需求预测,参与对学科专业的评估活动,鼓励企业、科学研究机构、社会组织等与高等学校开展产学研合作,开展教师和科研人员的双向柔性流动,共同开展人才培养和科学研究。

关键词四 依法自主办学

“上海在高校自主办学问题上,历来走在全国前列。早在1979年底,复旦大学(分数线,专业设置)、交通大学、华东师范大学、同济大学(分数线,专业设置)上海4所大学的校长就在《人民日报》上发文,呼吁改革高等教育体制,给高等学校以办学自主权,在社会上引起强烈反响,”

范国睿教授说,近年来,在沪高校在建设现代大学制度、推进高等教育治理现代化取得了许多有价值的经验,高校依法、依大学章程自主办学,成为现代大学治理的必然趋势。《条例》充分吸收了这些改革的经验,设立“依法自主办学”专章,从推进政府简政放权和保障学校权利两个层面提出具体措施。

此外,在支持学生创新创业、科研与成果转化、资产处置等方面,也赋予高校相应的自主权。为了鼓励社会力量参与高等教育兴办和发展,条例从民办高等教育发展、社会力量和行业组织参与、产学研合作、多渠道合作等方面作出规定。这些都是此次高等教育立法的亮点所在。

比如条例第二十五条规定,地方公办高校按照激励与约束相结合的原则,在绩效工资总量内,自主确定绩效工资分配方案。市政府应当建立适应本市高等教育行业特点的收入分配制度,科学核定地方公办高校绩效工资总量,并建立正常增长机制,确保教师收入逐步增长。

条例还规定,科技成果转化收益奖励、省部级以上教学和科技奖励、竞争性科研项目中用于人员的经费、引进高层次人才和团队所需人员经费以及捐赠收入中用于人员的费用不列入绩效工资总量。

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以“扎根中国大地办大学”理念为指引,《条例》 明确了三大规划的核心内容,将高校分类发展、高水平大学与学科建设、学科专业设置、应用型人才培养等悉数纳入,以此凸显规划的法律效力。

《条例》第九条明确:“市人民政府有关部门应当严格执行本市高等教育发展规划,将本市高等教育发展规划作为对高等学校设置调整、资源配置、基本建设和条件保障的依据。”

据上海交通大学规划发展处处长杨颉介绍,从立法角度来说,“规划入法”的做法目前只有美国实施得相对成熟,所以《条例》通过吸纳三大规划,固化上海教育综合改革的经验和成果,这种做法本身是比较新颖的。

杨颉分析,以往通常而言规划的法律地位比较弱,正式写入《条例》之后,不仅为高校指明办学方向,也给教育、发展改革、人力资源社会保障、编制、财政等部门提供了行动依据,赋予规划以效力和可执行力,保障高教规划的落实。

目前,上海在基础教育、职业教育、终身教育等方面都出台了地方性法规,而《条例》的出台,完善了上海地方教育法律体系。

改革实践成果以法规形式固定下来

■促进性立法,同样可以被强制实施

上海市社会科学院法学所所长叶必丰认为,《条例》的一个重要出发点在于,把这些年高等教育综合改革的思路和成果以立法形式加以确认,减少或避免朝令夕改、来一任领导换一个思路的状况,为高等教育改革发展赋予可持续性。

相关人士透露,作为我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规,这部《条例》从最初的立法调研、到文本起草再到提交市人大审议——整个立法过程中,有个问题始终引发关注和热烈讨论:这部《条例》的定位是促进性立法,而非“管理法”。

《条例》第二十二条明确:“地方公办高校在人员编制内自主制定岗位设置方案和管理办法,报教育、人力资源社会保障部门备案后,自主招聘录用人员,依法订立或者解除、终止聘用合同。”叶必丰分析,岗位设置由“审批制”改为“备案制”,这就给高校放开了手脚,在更大程度上做到办学自主。

更直白地说,这似乎是一部“没有牙齿的软法”,主要是通过鼓励、支持、引导、推动等方式,促进上海高等教育的发展。那么,随着《条例》的实施,其法律效力如何保证,究竟能对推动本市高等教育发展起到哪些作用?

又如《条例》第二十一条提出,“高等学校按照规定,自主设置教学和科学研究等内部组织机构。”同时规定,“地方公办高校的教学和科学研究机构行政负责人,可以不按照行政职级进行管理。”

“虽然不像管理法或行为法那样具有强制性和即刻性,《条例》所规定的法律义务较为‘软性’,但这并不意味着促进法没有‘牙齿’。”同济大学法学院副院长徐钢介绍,促进性立法同样是可以被强制实施的,即某些条款表面上看起来是“软性”的,但这种“软性”规定同样是一种“法律义务”,是具有强制性的。

“《条例》规定高校自主设置内部组织机构、部分校领导可以不走行政职级,还有一些条款明确了高校在财务、学科设置等方面的自主权,这对于高校自主办学、去行政化都有积极意义。”叶必丰说。

■直面问题实质,落实高校办学自主权

第十一条对高校“分类发展”作出规定:“本市根据人才培养主体功能、承担科学研究类型以及学科专业设置和建设等情况,建立健全高等学校分类发展体系,引导高等学校明确办学定位,培养适应经济社会发展的特色人才。”

办学自主权是高水平大学建设的关键之一,这点在《条例》中着墨颇多。

徐钢认为,分类发展是上海《条例》的核心条款之一,将会发挥政策指导和资源配置的作用,引导高校合理定位,解决上海高校办学特色不明显、同质化办学倾向比较明显的问题,形成各自的办学理念和风格,在不同层次、不同领域办出特色,争创一流。

上海交通大学凯原法学院讲席教授沈国明指出,《条例》以制度供给为指导,在人员编制、收入分配等方面赋予高校更大自主权,在机构设置、职权配置、监管方式等方面也进行了积极的制度创新,直面问题实质,是《条例》最具“含金量”之处。

部属高校、民办高校都将从中获益

在备受关注的绩效工资分配方面,《条例》 要求,地方公办高校按照激励与约束相结合的原则,在绩效工资总量内,自主确定绩效工资分配方案。

《条例》中大量条款面向地方公办高校亦即“市属高校”,给政策、加马力,同时对部属高校、民办高校也有针对性条款,使不同类型高校都能得益。

《条例》 还特别规定,科技成果转化收益奖励、省部级以上教学和科技奖励、竞争性科研项目中用于人员的经费、引进高层次人才和团队所需人员经费以及捐赠收入中指定用于人员奖励等费用不列入绩效工资总量。

《上海市高等教育促进条例》第四十三条指出:“市人民政府加强与国务院教育行政部门等中央部门的合作,通过定期会商机制和部市共建协议,支持中央部门所属高等学校改革发展,促进地方高等学校提升办学水平。”

“过去我们的很多探索是摸着石头过河,现在有了 《条例》,前期获得的有效办学经验就变成了今后办学过程中要遵循的规定。”在上海师范大学党委书记滕建勇看来,虽然这部《条例》以鼓励、促进为主,不具有强制的约束力,但检验其立法成效,最好的办法就是看高校是否能在法律规定的框架体系下,将现有政策用足、用好。

叶必丰认为,高校的“部市共建”是在现实中已经存在的做法,《上海市高等教育促进条例》明确了共建协议的法律地位,对政府部门构成一种刚性约束。“有些经济状况不太好的省份,在履行部省共建协议时投入可能会打折扣、不到位,但上海切断了这条后路,市政府应当按照协议内容,支持部属高校发展。”

让华东政法大学党委书记曹文泽颇为感慨的一点是:《条例》中的多项条款,都提到了“动态调整”,并把这部分办学自主权交到了高校的手上。在他看来,要有力突破目前高校在人才引进方面遇到的一些体制机制障碍,接下来即将启动的 《条例》 释义工作非常关键。“下放到高校手中的权力较过去大了,既要用好权力,又要对权力进行一定的约束,让《条例》真正落地,我们期待更加明确的操作流程和依据。”

《上海市高等教育促进条例》也体现出对民办高等教育发展的支持。第七条规定民办高校与公办高校享有同等法律地位,第三十一条提出民办高校实施分类管理,并明确对非营利性民办高校的重点支持,在公用事业价格、用地优惠、税收优惠等方面享受同等待遇,第三十九条提出民办高校教育收费实行市场调节价管理。

作者简介

上海杉达学院校长李进认为,《上海市高等教育促进条例》为民办高校收费“松绑”,是一个利好消息,这促使民办高校更加注重提高办学质量,招收更多、更好的学生,以更高学费得到更多办学经费,用于学校内涵建设,从而实现良性循环。

姓名:樊丽萍 工作单位: