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应当在七日内立案或者作出裁定不予受理,坚持立案登记和诉前化解双轮驱动

第十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日通过,2015年5月1日起施行的新行政诉讼法相对于上世纪八十年代末制定的,已实施20多年的原行政诉讼法有一系列制度创新,其中最重要的有下述八项。

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北京市第四中级人民法院自2014年12月30日挂牌履职起即先试先行,探索立案登记制,在明确行政、民事一审案件适用立案登记制基础之上,立案法官根据起诉人提交的相关证据材料作形式上的审查,对符合法定条件的起诉依法登记立案,做到有案必立,有诉必理。 畅通入口,依法保障当事人诉权 立案工作是依法保护行政相对人的权利进入审理程序的入口。北京四中院立案庭严格落实立案登记的法律规定,畅通立案通道,切实解决“立案难”问题。对于当事人提交的起诉状及诉讼材料无明显不符合起诉条件情形的,当场进行登记立案;当场不能判定是否符合起诉条件的,开据诉讼材料收据,接收起诉状及诉讼材料并告知当事人将在7日内答复是否立案,经合议庭判定,可以立案的,及时通知当事人立案,合议庭决定不予立案的,向当事人进行充分的释明,当事人坚持起诉的,作出不予立案裁定;对起诉状存在内容欠缺或有其他错误等问题的,书面一次性告知当事人需要补正的内容及补正期限,按期补正后,符合起诉条件的,登记立案;逾期不补正的,退还起诉材料,不予登记立案。 确立存疑立案,先行立案制度 在试行立案登记制之初,北京四中院即确立了存疑立案、先行立案制度,对是否符合立案条件无法判断,存在疑虑的,先行登记立案,充分保障起诉人的诉权,降低了选择性立案的可能。先行立案是立案登记改革中最大的变化,立案庭不得以难以判定是否符合起诉条件为由拖延立案、不立不裁。 探索建立诉前化解机制,促进行政争议多元化解 北京四中院立案庭在做好立案登记工作的同时,着手探索建立诉前化解机制,把推动政府与法院良性互动作为开展立案工作的重要抓手,积极建立行政诉讼的多元化解决机制。对于起诉人诉状中涉及行政管理秩序、社会秩序、经济秩序的纠纷,及时向有权机关通报,督促有权机关正确行使权力,从源头上规范行政行为,减少行政争议的发生,力争将行政争议化解在司法程序之前。对于仅依靠司法程序难以解决行政相对人实质性利益问题的案件,注意发挥政府及其它部门的资源优势,尽可能通过诉前协调加以化解,最大限度保护行政相对人的合法权益。正确处理诉前化解和立案审判的关系,在充分发挥诉前化解的积极作用同时,又不能使之成为妨碍当事人依法行使诉权的附加条件。经诉前化解不成,且符合行政案件立案登记条件的,应当及时立案,依法保障当事人救济渠道畅通。坚持立案登记和诉前化解双轮驱动,促进行政争议的实质性解决。

一、立案审查制改登记制,让当事人起诉难变起诉易

韦德体育官网 ,24年来首次大修的行政诉讼法5月1日起正式实施。这部标志着中国“民告官”进入2.0时代的新版法律,有哪些重要变化?面对这些变化,人们的“民告官”之路该怎么走?为此,中新网记者特梳理出通关七则。

5月1日起开始施行的新行政诉讼法(以下简称“新行诉法”)有诸多制度创新,其第一创新 点是立案登记制。为什么立案登记制是“第一创新点”?因为立案是整个诉讼的入门程序,案立不了,当事人进不了法院的门,诉讼就不能开始,一切诉求都无从谈起。此前,我国行政诉讼一直实行立案审查制,许多案件,法庭尚未进行实质审查,就被法院“把门人”档在门外,进入不了诉讼程序。对此,当事人 很伤心,很无奈。他们的权益被行政机关侵犯,满怀希望来法院讨个“说法”,但是他们还没有见到审理案件的法官,连说话、倾诉的机会都没给,更不要说讨“说 法”,就让他们走人。而现在,新行诉法确立的立案登记制为当事人进入行政诉讼之门提供了很大的方便,降低了入门的“门槛”,增加了对法院“把门人”的约束:对符合法定起诉条件的起诉人,他们只能登记立案;对当场不能判定是否符合法定起诉条件的,也要先接收其起诉状,并出具收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。 “把门人”不能自行提高立案门槛,不能为难起诉人,不能将符合法定起诉条件的起诉人拒之门外。否则,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院将责令他们改正并依法处分他们。[1]

应当在七日内立案或者作出裁定不予受理,坚持立案登记和诉前化解双轮驱动。关卡一:立不了案? 通关法则:对依法提起的诉讼,一律接收起诉状! 旧版行政诉讼法是自1990年10月1日起实施的,规定了行政诉讼程序的基本规则,旨在为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人,提供法律救济途径,因此这部法律也被称为“民告官法”。但该法实施以来,中国的“民告官”之路走得并不顺畅。其中,法院受理难成为原告面临的第一道“拦路虎”。 为解决这一问题,此番新修订的行诉法增加条款:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。” 该条款进一步明确,“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。” 值得一提的是,《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》也将自今日起施行。 媒体分析称,这是为了解决现实中立案难、立案慢、选择性立案等等不合理现象。旧有的“立案审查制”下,法院的职权处于绝对强势地位,而公民的起诉权则相对弱势,这显然不利于民众及时、公平地获得司法救济。且就具体操作而言,原先“审查立案”的机制设计,也给“法外因素”干扰法院独立履职提供了切入口和时间差——于此,“民告官”案常被以各种理由拒不立案,就是最典型的例证。 在立案登记制方面,新版行诉法明确,“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。” 今起实施的关于行诉法若干问题的司法解释亦明确,“对当事人依法提起的诉讼,一律接收起诉状。” 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,新版行诉法明确,“当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。” 关卡二:不立不裁? 通关法则:可以向上一级人民法院起诉! 结合过去20多年的经验来看,在行诉法实施过程中,“不立不裁”也成为中国“民告官”路上的一道“拦路虎”。 为此,新修订的行诉法在第五十二条明确:“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。” 中新网记者注意到,旧版行诉法中的规定为:“人民法院接到起诉状,经审查,应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以提起上诉。” “以前遇到法院装聋作哑,既不立案又不作出相应裁定,当事人往往无能为力。”清华大学教授何海波说,新行诉法作出的规定,对破解“立案难”提供了有力保障。立案的门槛降低了,遭遇“推脱”也有了救济途径。 关卡三:告官不见官? 通关法则:被诉行政机关负责人应出庭应诉! 行诉法虽被称为“民告官法”,但在实践中却往往面临“告官不见官”的尴尬。有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉。 为此,新修订的行诉法增加条款明确:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 最高法发布的关于行诉法若干问题的司法解释进一步明确,上述条款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。 为了增强这一条款的约束力,新版行诉法在第六十六条指出,“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。” 关卡四:“红头文件”违法? 通关法则:法院可认定“红头文件”合法与否! 除了“告官不见官”,一些“红头文件”违法,也成为“民告官”案件审理难的一大突出问题。 为破解这一难题,新版行诉法新增条款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。” 需要指出的是,条款中所指“规范性文件”不含规章。 最高法出台的司法解释进一步明确,“规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。” 最高人民法院行政庭副庭长李广宇解释说,“法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法。” 关卡五:行政复议时“官官相护”? 通关法则:维持原行政行为的,复议机关作共同被告! 在人们维权意识普遍增强的今天,“行政诉讼”已不再是一个陌生的法学字眼,可作为与行政诉讼并行的另一种重要的权利救济方式,行政复议却始终远离人们的视线,没有引起足够的关注。 分析称,可能是由于老百姓对古来有之的“官官相护”的疑虑,所以发生行政争议时,宁愿选择信访或者干脆与行政机关对簿公堂。 为此,新修订的行诉法将相关条款修改为:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。” 中新网记者注意到,原来的条款为:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。” 李广宇对此指出,旧版行诉法这一规定跟世界各国通行的做法是类似的,但是在中国,这个制度带来了一些负面的效果,就是复议机关怕当被告,如果改变了原行政行为,复议机关就要当被告。 “这使得一些复议机关更愿意统统维持原有行政行为,被群众调侃为‘维持会’。”清华大学教授何海波说。 “在中国羞于当被告这一观念也不是短时期内就能扭转的。既然有这么一种情况,复议机关就倾向于尽量作出维持的决定,即使面对一些违法的行政行为,也很少去作出改变,所以使得行政复议的功能大打折扣。”李广宇说。 李广宇解释说,尽管修改后的制度设计跟各国的通行做法有些不太一致,但这是针对中国特殊的现实情况,是一个富有中国特色的制度设计,相信能够发挥最初设计这个制度的初衷。 在何海波看来,这将鼓励复议机关积极履行职责。 关卡六:地方保护主义? 通关法则:跨行政区域管辖行政案件! 除了行政复议中的“官官相护”,地方保护主义也成为行诉法实施过程中备受诟病的一大难题。 为此,今起实施的新版行诉法新增条款明确:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。” “‘民告官’难在哪儿?难在地方保护主义。”北京大学教授姜明安说,新行诉法确立“跨行政区域管辖行政案件”,这有助于法院摆脱地方干预,依法独立行使审判权,也为今后条件成熟时成立行政法院提供了可能。 关卡七:行政机关当“老赖”? 通关法则:可拘留其直接负责的主管人员和其他直接责任人员! 除了立案难、审理难,执行难也成为行诉法实施过程中面临的一大难题。 《中国法律年鉴》数据显示,2007至2011年,行政诉讼案件一审判决162767件,同期行政执行案54572件,强制执行率33.53%,即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。 媒体指出,行政诉讼的执行多难于行政机关败诉时。为此,新版行诉法将“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取的措施进一步丰富、细化。 譬如,“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”。 屏蔽此推广内容 再如,“拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 姜明安评价称“这一规定很厉害”,如果行政机关当“老赖”,拒不履行法院判决,法院不仅可以对单位负责人予以罚款,还可以将其拘留。 如上,仅是中新网记者从法律规定层面梳理出的“通关”七则,至于中国“民告官”之路能否真正通关,破解“信访不信法”的怪圈,还需进一步观察新版行诉法的落地实施情况。

根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,立案登记制不仅适用于行政诉讼,也适用于民事诉讼、自诉刑事诉讼等。但是,相对于其他诉讼,立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。

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首先,行政诉讼是“民告官”的诉讼,双方当事人在实体法律关系中处于不平等的地位,作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中,较易于利用其管理权力、管理手段侵犯作为行政相对人的公民、法人和其他组织的权益。这些被侵 权的行政相对人虽然也可以从其他途径获得救济,但行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济。如果行政诉讼的这扇门向他们关闭,他们就很可能难于获得实际有效的救济。 [2]

其次,在司法体制改革尚难在短期内取得长足进展,跨行政区域法院尚难在短期内普遍设置的 情况下,地方行政权对法院的影响不可能一下子完全排除。从而法院负责行政诉讼立案的“把门人”不可能在新行诉法一实施就完全不考虑地方当局的任何“关切” (这种“关切”往往通过院长、庭长转致)。如果法院仍采立案审查制,“把门人”很难完全不响应这种“关切”。现在新行诉法将立案审查制改立案改登记制, “把门人”要不响应这种“关切”就容易多了,就比较好向地方当局交代和解释,比较好向转致这种“关切”的院长、庭长交代和解释:“对不起,我不能不登记, 不能不立案。我不登记,不立案,当事人要告我,我要受处分呀”。

此外,行政诉讼案往往不仅涉及起诉人的个人权益,而且涉及社会公共利益,行政行为的合法 性本身就是一种公共利益。如果不改变立案审查制,维持立案高门槛,将本应由法院受理,符合行政诉讼起诉条件的行政案件拒之法院门外,排除对相应行政行为的司法审查,就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政,促进法治政府建设功能的发挥,就可能影响推进依法治国,建设法治国家的大局和全局。很显然,新行诉法 将立案审查制改立案登记制,降低行政诉讼的入门“门槛”,尽量扩大了行政诉讼的受案范围,将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决的渠道,加大对行政机关依法行政的监督力度,其意义将远远超出诉讼本身。

既然作为新行诉法“第一创新点”的立案登记制对于行政诉讼有着如此特殊重要的意义,那么,各级人民法院应采取切实措施,保证立案登记制真正落实,使之真正发挥其预设的和应有的作用。目前,保证立案登记制落实的最重要措施有以下三项:其一, 通过司法解释,进一步明确立案登记的前提条件,即新行诉法第49条规定的各项起诉条件。例如,对其中的第三项条件:“有具体的诉讼请求和事实根据”,就需 要司法解释明确什么是“具体的诉讼请求”包括哪些范围,对“具体的事实根据”有什么最低限度的要求等。日前,最高人民法院已通过司法解释明确“具体的诉讼 请求”为下述9项:请求判决撤销或者变更行政行为;请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;请求判决确认行政行为违法;请求判决确认行政行为无效;请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;请求解决行政协议争议;请求一并审查规章以下规范性文件;请求一并解决相关民事争议等。[3]只有通过司法解释明确了法律规定 的各项起诉条件的内涵和外延,法院负责立案登记的人员才能高效地为起诉人办理登记立案事项。

其二,对法院负责立案登记的人员进行适当培训,使之熟练掌握登记立案的程序和相关要求。 根据新行诉法和有关司法解释,这些程序和要求主要包括:对当事人依法提起的诉讼,先一律接受其起诉状,能当场判断符合起诉条件的,应当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应在接收起诉状后出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案;7日内仍不能作出判断的,应当先予立案; 起诉状内容或者材料欠缺的,应一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当予以登记立案;对当事人提起的诉讼,能当场判断其不符合起诉条件的,或者当场不能判断,在7日内能判断其不符合起诉条件的,或者起诉状内容或者材料欠缺,告知当事人补正而其拒绝补正或者补正仍不符合起诉条件的,均应作出不予立案的裁定。而且裁定书应载明不予立案的理由。对已经立案的起诉,之后发现有不符 合法定起诉条件或无正当理由超过起诉期限等法定情形起诉的,应作出驳回起诉的裁定。法院负责立案登记的人员对这些登记立案的程序和相关要求应在上岗履职前全面了解和熟练把握。否则不能批准其上岗履职。

其三,明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施,保证行政诉讼立案登记制的正常运作。行政诉 讼实行立案登记制的目的是为了保护公民、法人和其他组织合法诉权,而不允许当事人或非当事人利用这一制度进行违法滥诉。对于新行诉法施行后当事人之间可能的恶意串通,或者非当事人冒充他人提起诉讼,企图通过行政诉讼侵害国家、社会公共利益或他人合法权益的行为,或者当事人或非当事人故意提起虚假诉讼、恶意 诉讼或无理緾讼的行为,法院可依法采取相应的制裁措施,包括驳回起诉、罚款、拘留等,构成犯罪的还应依法追究其刑事责任。